Елена Бахмутова: «Мотивированное суждение не может стать инструментом борьбы с неугодными компаниями»

– Елена Леонидовна, могли бы Вы пояснить, что такое риск-ориентированный надзор и почему в нем есть такая необходимость?

– Это очень важно, потому что это признанная международная практика, которая была апробирована в нескольких государствах, в первую очередь в странах Европейского союза. Это, собственно, был ответ регуляторов на кризисные явления 2007–2008 годов, определенные недостатки, в том числе и в надзорной практике, а также в практике корпоративного управления и управления рисками самих финансовых организаций.

– То есть до 2007 года такой надзор не применялся?

– Были элементы этой практики. Но европейский регулятор представил более целостную систему. В странах европейского союза были национальные регуляторы и не у всех были единые стандарты регулирования даже на уровне нормативных актов, а также практики регулирования, поэтому потребовалась их унификация. Риск-ориентированный надзор – это более продвинутая система, она внедряется не только на финансовом рынке, а вообще на всех рынках, где присутствует регулирование. То есть на рынке выделяются финансовые организации с повышенным риском, которым уделяется более пристальное внимание, они испытывают более интенсивный надзор, поскольку последствия их злоупотреблений или банкротств может оказать существенное воздействие на весь рынок.

– В чем ключевое отличие риск-ориентированного надзора от обычного надзора?

– Это сложный вопрос. Любой надзор базируется на правилах и принципах. В Казахстане в основном законодательство базируется на правилах, то есть соблюдении определенных процедур дает гарантию того, что соблюдается законодательство. Зарубежная практика обычно базируется на принципах. То есть нужно обеспечить соблюдение принципов духа, и тогда просто формальное соблюдение еще не гарантирует того, что деятельность действительно безупречна, а именно должно быть соблюдение принципов на практике. Это довольно сложно. В казахстанском законодательстве присутствовало и то и другое, но все-таки в большей степени оно базировались на правилах и процедурах.

Риск-ориентированный надзор предполагает, во-первых, фокусирование на тех участках, которые представляют наибольшую угрозу, сосредоточение ресурсов надзорных органов именно в этих областях. Также присутствует элемент, без которого не может обойтись ни один регулятор, – элемент профессионального суждения.

В совокупности можно сказать, что новшеством является то, что регулятор в большей степени стал ориентироваться на принципы, то есть не просто на соблюдение формальных законов, но и на соблюдение духа закона. И элемент присутствия суждения необходим, потому что иначе все это сведется только к соблюдению формальных требований и процедур.

– Вот мы подошли к этому понятию – «профессиональное суждение» или «мотивированное суждение». Могли бы Вы объяснить, что это такое и в каких случаях оно может применяться?

– В Казахстане мотивированное суждение определено как «обоснованное профессиональное мнение коллегиального органа Национального банка Казахстана, которое является основанием для применения мер надзорного реагирования». То есть мотивированное суждение дает возможность регулятору применить те или иные меры реагирования в отношении того или финансового института даже при условии, что все формальные правила и процедуры им соблюдены и нарушений нет.

На мой взгляд, понятие «суждение» (пусть его и не было в законе) применяется всегда, когда присутствует деятельность какого-либо регулирующего органа. Потому что всегда существуют некие коридоры для принятия тех или иных решений. Ключевым словом здесь является «аргументированное» суждение, то есть суждение должно базироваться на понятных основаниях и объяснениях, и оно должно быть, естественно, профессиональным.

Законом, принятым в прошлом году в июле, четко описаны случаи, при которых это мотивированное суждение будет применяться. В частности, при назначении руководящих работников крупных финансовых институтов, всех, кто требует согласования надзорного органа, во-вторых, при определении связанности сторон и признании сделок льготными. Это самый существенный момент.

Кроме того, мотивированное суждение будет присутствовать при определении уровня провизий и для оценки зрелости систем управления рисками. Во всех этих случаях, причем это касается не только банков, но и всех других финансовых организаций, это профессиональное суждение со стороны Нацбанка будет применяться.

Мотивированное суждение в регулировании было всегда

При подготовке подзаконных нормативных актов, которые в основном были приняты в прошлом году, было много обсуждений со стороны участников рынка и регулятора, и мы пришли к выводу, что пока в подзаконных актах содержится исчерпывающий перечень оснований, при которых будет применяться это мотивированное суждение.

Однако все согласились с тем, что по мере развития надзорной практики, вероятно, можно подумать об их расширении или сужении. То есть требуется апробированный опыт для того, чтобы говорить, готов ли рынок и регулятор к этим нововведениям. Потому что, безусловно, для того чтобы применять мотивированное суждение, нужно обладать соответствующей компетенцией, в том числе и со стороны надзорного органа.

– А кто будет этим заниматься в Нацбанке – это будет отдельный департамент? Кто будет в него входить?

– Это больше вопрос к Национальному банку, не хотела бы это комментировать. Единственное, буду опираться на официальные источники – в отчете о финансовой стабильности, который выпустил Нацбанк за 2015–2017 годы, регулятор довольно самокритично говорит о том, что для того, чтобы внедрить риск-ориентированный надзор, необходимо увеличить собственные компетенции, а именно аналитический инструментарий, обеспечить доступность к базовой информации о займах и совершенствовать кредитные модели для того, чтобы уметь оценить перспективы ухудшения конкретного займа.

Если эти базовые аспекты будут обеспечены, то тогда можно будет говорить о фактическом состоянии того, как происходит этот риск-ориентированный надзор, основанный на мотивированном суждении.

Как я уже говорила ранее, основные подзаконные акты почти приняты, но есть еще один, очень важный документ, который касается системы управления рисками. Он пока еще в работе. Это наиболее сложный акт, который требует достаточно длительных согласований. Сейчас созданы несколько рабочих подгрупп, которые конкретно сосредоточены на обсуждении этого документа.

– Участники рынка, скорее всего, предсказуемо негативно восприняли это законодательное нововведение – риск-ориентированный надзор?

– Я бы не сказала, что в целом была какая-то негативная реакция со стороны участников. Все-таки компании у нас базируются на рыночных принципах и международной практике, а поскольку эта практика присутствует в других странах, не только ЕС, но и наших ближайших соседей, например в России, Беларуси, Грузии, то почему, собственно, Казахстан не может делать то же самое? Поэтому очевидно, что от этого отмахиваться нет никакого смысла.

Другой вопрос – нужно не повторить ошибок, которые уже проявились в мире, в частности того же европейского регулятора, чтобы мы могли изучить опыт этих стран как со стороны регулирования и надзора, так и со стороны, естественно, самих финансовых организаций и постараться учиться на чужих ошибках насколько это возможно.

– А нет ли риска, что это мотивированное суждение станет инструментом борьбы с неугодными финансовыми организациями?

– Есть несколько ключевых принципов риск-ориентированного надзора: однородность, пропорциональность, последовательность, прогностический подход к оценке, независимость и подотчетность.

Если следовать им, тогда то, о чем вы говорите, невозможно. Что значит «неугодные»? Регулятор действует не от своего имени, не от своих личных намерений – он действует в интересах всего рынка и общества. В этом смысле он должен быть подконтролен обществу.

Второй момент – эта система базируется на количественных и качественных оценках. Количественные оценки для нас достаточно понятны: есть нормативы, которые нужно соблюдать, несоблюдение нормативов означает отклонение от нормы и далее следуют какие-то меры воздействия.

Но кроме количественной нужна еще качественная оценка. Она должна базироваться на каких-то понятных подходах. А вот это очень важно. Эти понятные подходы появляются из практики. И тогда, если эти лимиты или подходы известны рынку, они обобщаются на какой-то периодической основе, и у рынка есть уверенность, что по отношению к разным банкам применяются одни и те же подходы. Соответственно, сведение каких-то личных счетов в принципе невозможно.

Кстати, в принятом законе («О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам валютного регулирования и валютного контроля, риск-ориентированного надзора за деятельностью финансовых организаций, защиты прав потребителей финансовых услуг и совершенствования деятельности Национального банка Республики Казахстан» № 168-VI от 2 июля 2018 года. – «Къ») в обязанности Нацбанка введена такая вот норма – «публиковать с учетом требований по конфиденциальности обобщенную практику применения мер надзорного реагирования с использованием мотивированного суждения».

Понятно, что для того, чтобы такую практику публиковать, нужно этот опыт накопить, а потом делиться с рынком.

Мне кажется, это очень правильная норма, есть фидбэк – обратная связь, и можно понимать, какая же недобросовестная практика присутствует на рынке, для того чтобы осмотрительные, заинтересованные и принимающие интересы клиентов как свои финорганизации могли исключить ее из своей практики.

– То есть при одних и тех же ситуациях применялись одни и те же суждения…

– Совершенно верно. В этом и заключается «принцип однородности». Когда должны быть применены одинаковые стандарты к одинаковым условиям, тогда практически не будет нарушений правил игры, злоупотреблений. Если проявляется определенная решительность и жесткость по отношению к определенным финансовым институтам, то точно такая же решительность и жесткость должна приниматься ко всем без исключения компаниям при одинаковых обстоятельствах.

При этом есть «принцип пропорциональности». Риск-ориентированный надзор предполагает, что есть некие институты, которые по определению представляют зону повышенного риска, и, естественно, к ним интенсивность надзора должна быть выше. Если регулятор убеждается в том, что несмотря на значительность или величину финансовой организации корпоративное управление, система управления рисками, политика по выдаче займов, адеррайтинг и мониторинг выстроен надлежащим образом, то в принципе, интенсивность надзора по отношению к такому фининституту должна быть снижена.

Естественно, базовые проверочные мероприятия соблюдения формальных лимитов все равно будет происходить, но интенсивность может снижаться до тех пор, пока регулятор считает, что деятельность конкретного финансового института находится в зеленой или желтой зоне на карте рисков.

Те, которые смещаются ближе к зеленому сегменту, естественно, не требуют такого пристального надзора, а это со своей стороны будет прямо влиять на расходы финансовой организации, количество предоставляемых отчетов, то есть с этой точки зрения осмотрительным, благонадежным финансовым институтам должно в этой ситуации стать легче.

– Могут ли финансовые организации оспорить решение регулятора?

В соответствии с законом, у финансовой организации есть право оспаривания суждения в течение пяти дней. Компания имеет право высказать свои возражения, регулятор может их принять или не принять, и для этого у него есть соответствующий коллегиальный орган, где он сможет это рассматривать.

Думаю, на практике уже выработаются подходы, но в конечном итоге решение все равно остается за регулятором. Так было всегда. Аргументация может быть выслушана, однако все-таки будет принято то решение, которое сочтет регулятор.

– В случае если финансовая организация не согласна с мнением регулятора, имеет ли она право привлечь третью сторону в этом конфликте?

– Есть такой инструментарий как «аудит иной информации». В этом смысле если необходимо мнение третьей профессиональной стороны, то тогда регулятор указывает на те области, где у него есть сомнения и финансовая организация может по этим конкретным вопросам нанять аудиторскую/консалтинговую компанию и провести аудит под контролем Нацбанка. Полученный аудиторский отчет в данном случае отправляется обеим сторонам. Пока эта практика больше на бумаге (в теории). Хотя она раньше существовала, но не нашла большого практического применения.

– Так ли сильно рынок нуждается в риск-ориентированном надзоре?

– Я бы опять же отослала вас к отчету о финансовой стабильности – проанализированы результаты 2014–2016 годов. Там сказано, что в 2012–2014 годах банки продолжали неправильную практику пролонгаций ранее выданных займов и искажали реальную ситуацию по проблемности займов. И уже много раз реструктуризированные займы до сих пор выглядят как работающие, хотя на самом деле они таковыми не являются.

Вопрос: может ли эту ситуацию регулятор исправить сам? Конечно, нет. Потому что регулятор не участвует в выдаче займов, это делают соответствующие структуры самого банка. И если не изменится подход в самих банках, не будут усовершенствованы системы корпоративного управления и управления рисками, то естественно, обнаружение даже в самом раннем периоде того, что займ изначально был выдан заведомо неплатежеспособному заемщику, будет трудно.

Предупредить это можно только на уровне самой финансовой организации. И, естественно, со стороны регулятора доступность к этим займам позволит иметь свое собственное аналитическое суждение наряду с банком, чтобы понять, действительно ли признаки ухудшения значительны и надо уже предпринимать определенные надзорные действия, например, заставить создать дополнительные резервы или буфер капитала либо прекратить какую-то неосмотрительную политику по выдаче кредитов в определенных сегментах?

Самый основной вопрос – связанность сторон – то, что у нас уже на протяжении 20 лет является самой большой проблемой финансового рынка.

Здесь проблема в большей степени сконцентрирована на стороне экономики, бизнеса. То есть с точки зрения прозрачности собственности финансовых организаций определенные положительные явления просматриваются, а вот с точки зрения связанности в бизнесе это очень сложно. И доказать, что бизнес связан между собой, связан с банком и его должностными лицами, довольно сложно – по причине непрозрачности структуры собственности. Поэтому здесь еще предстоит многое сделать. А это со своей стороны кредитный риск, который потом отражается в целом на здоровье финансового института.

Связанность сторон на протяжении 20 лет является самой большой проблемой финансового рынка

Сейчас у Нацбанка будет больше инструментария, чтобы раньше реагировать на проблемы в финансовых институтах.

– Можете привести конкретный пример применения такого суждения? Например, Банк А хочет выдать кредит компании Б, которая связана с акционером банка А и т. д.?

– Банки ведут перечень лиц, связанных особыми отношениями. Банки обязаны вести такой перечень. По лицам, связанным особыми отношениями, есть свой порядок принятия решений. Во-первых, им запрещено выдавать льготные сделки, во-вторых, для принятия таких решений требуется решение совета директоров.

Другой вопрос, что на практике бывают ситуации, что банк и компания между собой формально не аффилированы. Формально они не были в списке лиц, связанных особыми отношениями. Однако сама природа этой сделки говорит о том, что она с большой долей вероятности могла быть принята только по отношению к какому заинтересованному участнику. И в этом случае регулятор может применить мотивированное суждение, несмотря на то, что отсутствуют формальные основания связанности сторон.

Возможно, у регулятора есть свои собственные источники информации, полученные из различных каналов. Вот здесь есть сложность. Может быть, банк сам провел проверку и не обнаружил связанности. А вот регулятор может иметь каналы доступа и эту связанность обнаружить. Здесь, по сути, умысла со стороны банка нет. В данном случае есть недостаток информации.

Но предположим, сделка совершена не на стандартных условиях – тут регулятор тоже может предположить, что, скорее всего, она совершена на льготных условиях, и, вероятно, присутствует какая-то скрытая связанность. Для этого нужно провести расследование, и регулятор должен мотивировать свое суждение, почему он считает, что эта сделка нельготная и т. д.

Все это хорошо, но это будет работать только в том случае, если будет доверие со стороны рынка к регулятору и наоборот. Регулятор должен понимать, что рынок состоит не из мошенников, а из законопослушных финансовых организаций, которые ответственно подходят к своей деятельности, у которых есть акционеры, совет директоров, менеджмент и сотрудники, и они пытаются внедрить все необходимые осмотрительные практики для того, чтобы избежать недобросовестного поведения.

Риск-ориентированный надзор будет работать только в том случае, если будет доверие со стороны рынка к регулятору и наоборот

Регулятор должен быть открыт, если он понимает, что все это присутствует и такая финансовая организация должна испытывать сниженное бремя надзора до тех пор, пока она находится в таком благоприятном состоянии.

С другой стороны, сам финансовый институт должен понимать, каково его поведение на рынке, иметь обратную связь от регулятора, по которой ему будут сообщать о том, что нарастают определенные системные риски и их надо исключить.

Такой диалог должен присутствовать. Это профессиональный диалог, его необязательно выносить на публику. Это должны быть какие-то профессиональные обсуждения, естественно, с соблюдением банковской тайны, конфиденциальности и т.д. Все это входит в обязанности Нацбанка.

Требуется повышение доверия со стороны регулятора, демонстрация, во-первых, компетентности, основанной на международной практике. Коммуникация с рынком, коммуникация с обществом, единство подходов и тогда этот риск-ориентированный надзор будет способствовать с одной стороны достаточно жесткому, но разумному и однородному подходу со стороны регулятора, с другой стороны должен способствовать уходу с рынка организаций, которые не соответствуют этой практике.

Источник: kursiv.kz