Чего ожидать от реформы управления финансовым рынком

На рассмотрении Парламента находится подготовленный Национальным Банком Республики Казахстан законопроект, которым предусматривается передача части функций Нацбанка создаваемому государственному органу - Агентству по регулированию и развитию финансовых рынков.

Согласно законопроекту Национальный Банк сконцентрируется на выполнении классических функций центрального банка страны, отвечая за макроэкономику (осуществление денежно-кредитной политики, валютное регулирование, регулирование платежной системы). Агентство же будет осуществлять регулирование и надзор финансового рынка, а также функции защиты прав и интересов потребителей финансовых услуг.

"Новое" - еще не забытое "старое"

Идея параллельного существования двух государственных органов - центрального банка и финансового регулятора - не нова для Казахстана.

В 2004 году было создано Агентство Республики Казахстан по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций (АФН). К тому времени Нацбанк уже заметно "нарастил" объем полномочий, приняв в 2001 году функции Национальной комиссии по ценным бумагам и в 2002 году - Комитета по регулированию деятельности накопительных пенсионных фондов.

С образованием нового госоргана Нацбанку тогда отвели роль управления монетарной (денежно-кредитной) политикой, а АФН - роль государственного регулятора в финансовой сфере, надзирающим за банками, страховыми организациями и прочими участника финрынка. Разделение функций между ними было тем же, что предлагается и сейчас.

Первый уровень банковской системы был представлен, таким образом, двумя субъектами - Национальным Банком и АФН.

Несмотря на отдельные критические высказывания о нецелесообразности нововведения, в целом разделение функций было признано достаточно верным решением.

Все бы ничего, но нагрянувший вскоре мировой финансовый кризис послужил поводом для отказа от этой идеи и упразднения АФН. Это случилось в 2011 году. Все полномочия в сфере управления, контроля и надзора за финансовым рынком вновь перешли к Национальному Банку.

Конфликт интересов у Нацбанка

К настоящему времени концентрация властных полномочий Нацбанка достигла пика. Помимо функций собственно центрального банка страны и регулятора в банковской сфере, Нацбанк является регулятором для страховых компаний, участников рынка ценных бумаг, единого накопительного пенсионного фонда (ЕНПФ), организаций, осуществляющих отдельные виды банковских операций. Помимо этого, за ним функция по защите прав потребителей финансовых услуг. В общем, все что связано с финансовым рынком и вокруг него (например, коллекторская деятельность) - все это в орбите интересов мегарегулятора - Национального Банка.

Еще до анонсирования предложений о перераспределении сфер регулирования эксперты усматривали конфликт интересов внутри Нацбанка: в его ведении и Нацфонд, и ЕНПФ, и банки и другие участники финрынка, и денежно-кредитная политика. В такой ситуации сложно выбрать, чьими интересами руководствоваться.

Наиболее наглядно проявился конфликт интересов Нацбанка как финансового регулятора и как управляющего пенсионными активами. В первом качестве Нацбанк должен быть заинтересован в поддержании стабильной банковской системы, во втором - в защите интересов пенсионных вкладчиков и повышении доходности пенсионных инвестиций. Но если ты отвечаешь за эти обе задачи одновременно, высок риск того, что в угоду выполнения одной задачи ты пожертвуешь другой. По мнению экспертов, это и произошло, когда Нацбанк размещал средства ЕНПФ в банках второго уровня, хотя знал о плохом качестве кредитного портфеля многих банков и рисках их устойчивости. Это дало повод заподозрить Нацбанк в том, что, размещая пенсионные активы в банках, тот преследовал цель не повысить доходность для пенсионных вкладчиков, а поддержать банковскую систему. Конфликт интересов налицо.

С приходом Ербола Досаева на должность главы Национального Банка ожидания изменений в верхнем уровне финансовой системы усилились. И вот Нацбанк презентовал законопроект общественности.

Разделяй и властвуй!

Основные положения законопроекта в этой части:

1. Создается государственный орган - Агентство по регулированию и развитию финансовых рынков, которому передается часть нынешних функций Национального банка.

2. К ведению Нацбанка будет отнесено:

управление инфляционными процессами;

валютное регулирование;

платежно-денежное регулирование;

регулирование и надзор за платежными организациями, небанковскими обменными пунктами, инкассаторскими компаниями и пр.

Как указывалось выше, за Нацбанком предполагается оставить классические функции центрального банка страны.

3. Агентство будет ответственно за:

регулирование и надзор за банками, страховыми организациями и др. участниками финансового рынка;

защиту интересов потребителей финансовых услуг.

4. Агентство создается со статусом независимого государственного органа, будучи подотчетным только Президенту страны. Отношения между Нацбанком и Агентством будут носить горизонтальный характер, координация их деятельности будет осуществляться Советом по финансовой стабильности.

5. Нацбанк и Агентство будут иметь равный доступ к создаваемой единой базе статистической и регуляторной информации.

Агентству будут совершенно не присущи функции банка; он, в отличие от центрального банка страны, не будет совершать никаких операций, характерных для банков. Нацбанк же совершает определенные операции, присущие банкам. В частности, Национальный Банк является кредитором последней инстанции, то есть вправе выдавать кредиты банкам второго уровня.

Предполагается, что Агентство начнет свою деятельность с января 2020 года.

Надзирать или развивать?

Несомненно, участники финансового рынка ожидают, что появление нового-старого регулятора, как минимум, не ухудшит состояние рынка и не ужесточит контрольно-надзорный режим над финансовым сектором и, как максимум, послужит толчком развитию финансового рынка.

Кстати, примечательно наименование нового госоргана - это уже не Агентство по регулированию и надзору (как было в 2004-2011 гг.), а Агентство по регулированию и развитию финансовых рынков. Будем надеяться, что смена акцента с надзора на развитие произойдет не только в названии, но и в деятельности самого регулятора. Рынок нуждается не в усилении надзорных полномочий регулятора (что мы неуклонно наблюдаем за последние годы), а в совершенствовании рыночных методов развития рынка.

Слишком много полномочий … бывает?

Итак, критикуемой экспертами-финансистами концентрации функций Национального Банка в скором времени придет конец. В том, что законопроект будет принят и Нацбанк лишится части своих полномочий, сомневаться не приходиться. Но достаточно ли этого для создания эффективной системы государственного регулирования финансового рынка?

Нынешнее реформирование системы государственного регулирования, контроля и надзора финансового рынка во главу угла ставит вопрос устранения конфликта интересов Нацбанка. Это, так сказать, взгляд с точки зрения государственного менеджмента, эффективности управления этим сегментом рынка.

Однако на существующую систему управления стоит взглянуть еще и с иного ракурса - правового: насколько нынешняя концентрация властных полномочий Национального банка и предлагаемое законопроектом их разделение соответствует политико-правовой идее сдержек и противовесов? Насколько система государственного управления гарантирует защиту прав и интересов субъектов рынка? Рассмотрим эти вопросы на примере банковской сферы (другие сферы финансового рынка имеют, кстати, аналогичные проблемы).

На данный момент у Национального Банка сосредоточены полномочия и центрального банка, и регулятора, и контрольно-надзирающего органа.

С одной стороны, он осуществляет нормотворческую деятельность: Нацбанк устанавливает пруденциальные нормативы, издает нормативные правовые акты в банковской сфере, он же осуществляет их толкование, выражает правовую позицию по вопросам регулирования банковской деятельности, которая де-факто становится обязательной для банков (даже если речь идет об интерпретировании норм законодательных актов). С другой стороны, Нацбанк осуществляет функцию правоприменения: он проводит проверку их применения банками, и он же наказывает за их нарушение.

Ко всему добавьте приобретенные Нацбанком в 2019 году полномочия по применению мотивированного суждения, дающие возможности регулятору по субъективному мнению расширять границы банковского контроля и надзора - и вы получите полный букет властных полномочий, чрезмерную, с точки зрения права, их концентрацию в руках одного государственного органа.

Как будут обстоять дела после создания Агентства? Ожидается ли такая же концентрация полномочий у создаваемого регулятора?

Безусловно, положительным образом следует оценить то обстоятельство, что в результате реформирования первого уровня банковской системы часть функций Нацбанка будет перераспределена; тем самым, создаются условия для того, чтобы его деятельность была сосредоточена на осуществление им функций собственно центрального банка страны.

Вместе с тем, наряду с регулятивными, Агентство окажется наделенным также и контрольно-надзорными функциями.

Как регулятора, Агентство предполагается наделить правомочиями на установление пруденциальных нормативов и лимитов, издания нормативных правовых актов по многим вопросам банковской деятельности. Как контрольно-надзирающий орган, Агентство будет обладать правом осуществления проверок, ведения административного производства, применения санкций и мер надзорного реагирования и т.п.). В общем, похожая картина с концентрацией полномочий, что и ныне с Нацбанком.

Проблема концентрации правотворчества и правоприменения у одного госоргана, по всей видимости, сохранится и при новом варианте государственного управления банковской сферой. Теперь уже Агентство будет мегарегулятором с функциями как регулирования банковской деятельности, так и контроля и надзора.

Чем больше власти, тем меньше прав

В чем состоит опасность чрезмерной концентрации властных полномочий? В том, что у госоргана появляется соблазн злоупотребления ими, создания такого правового режима, который был бы удобен ему, госоргану, с точки зрения контроля и надзора. На этом фоне интересы поднадзорных субъектов регулирования отодвигаются на второй план, им не кому апеллировать в случае несогласия, они становятся полностью зависимы от мнения регулятора.

Увы, но чем больше властных полномочий у госструктур, тем меньше правовых способов защиты своих интересов у поднадзорных субъектов.

В ситуации монопольного регулирования важным гарантом защиты прав и интересов субъектов рынка могла бы выступить судебная власть. Однако банки предпочитают избегать судебного разрешения споров с регулятором - не видят смысла в этом. Во-первых, портить отношения с регулятором - себе дороже. Во-вторых, у участников рынка сохраняется стойкое убеждение о предопределенности результатов судебных споров с госструктурами в пользу последних. В-третьих, зачастую судьи не скрывают плохого понимания специфики банковского регулирования, предпочитая полагаться на позицию регулятора.

Система сдержек и противовесов в банковской сфере

Итак, чрезмерная концентрация властных полномочий всегда содержит в себе потенциальную угрозу их злоупотребления и, как следствие, угрозу ущемления прав и интересов субъектов рынка.

Во избежание этого в теории государства и права выработан важнейший принцип государственного управления - принцип разделения властей, предполагающий создание системы сдержек и противовесов.

Система сдержек и противовесов, как известно, имеет своей целью удержать каждую из властей и органов государства в рамках своих полномочий и, вместе с тем, обеспечить независимость друг от друга в тех же пределах.

Мы привыкли рассматривать разделение властей и систему сдержек и противовесов лишь на уровне трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной. Однако этот принцип применим не только на "макроуровне" системы государственных органов; он может быть с успехом применим в рамках отдельной сферы государственного управления, в том числе в сфере государственного управления банковской деятельностью.

Идеальная схема построения первого уровня банковской системы предполагает, на мой взгляд, разделение между государственными органами функций: 1. центрального банка (в "классическом" понимании); 2. регулирования банковской деятельности (издание правил, инструкций и т.п.); 3. контроля и надзора за банковской деятельностью.

В сфере государственного управления банковской деятельности идея разделения властей и системы сдержек и противовесов успешно реализована в ряде стран, имеющих процветающие банковские системы. Приведем некоторые примеры.

В Германии на верхнем уровне банковской системы действуют два органа:

- Немецкий Федеральный банк;

- Федеральное ведомство по надзору за финансовым рынком.

В США на верхнем уровне банковской системы действуют четыре органа:

- Совет управляющих Федеральной резервной системы;

- окружные Федеральные резервные банки;

- Служба Контролера денежного обращения;

- Федеральная корпорация страхования депозитов.

Во Франции функции государственного регулирования, контроля и надзора разделены между:

- Банком Франции;

- Управлением пруденциального контроля и реструктуризации;

- Управлением по финансовым рынкам;

- министерством экономики, финансов и промышленности.

Идею полисубъектности первого уровня банковской системы Республики Казахстан можно реализовать путем разделения нынешних регулятивных и контрольно-надзорных функций и полномочий Нацбанка между иными субъектами государственного управления: один осуществляет функции центрального банка (Нацбанк), второй - регулирования банковской деятельности, третий - банковского контроля и надзора.

Механизм сдержек и противовесов в данном вопросе должен проявляться, по меньшей мере, в разделении между разными субъектами управления функций правотворчества и правоприменения. В противном случае государственный орган, в руках которого сосредоточены все указанные функции, волей-неволей будет стремиться к созданию таких правил, инструкций, которые были бы ему (госоргану) выгодны для осуществления контроля и надзора.

Непоследний шаг в реформировании?

Сказанное позволяет сделать следующий вывод:

Предлагаемое в законопроекте реформирование системы госуправления финансовым сектором, безусловно, заслуживает одобрения. Оно позволит сделать важный шаг по решению задачи устранения конфликта интересов Национального Банка, сосредоточения его деятельности на классических функциях центрального банка и образования независимого регулятора.

Однако, несмотря на очевидную позитивную роль создания Агентства и устранение, тем самым, монопольного осуществления Нацбанком функций государственного управления банковской деятельности, говорить о полном разделении власти внутри верхнего уровня банковской системы Республики Казахстан и создании внутри нее системы сдержек и противовесов еще рано.

Между тем, только с достижением этой задачи - построения системы сдержек и противовесов в управлении финансовым рынком - возможно создать механизм, гарантирующий соблюдение прав и интересов его участников.

Вот только озаботится ли государство постановкой такой задачи?

к.ю.н., Даулет Абжанов